重庆市小城镇规划用地标准的适应性探究

Original 2018-01-09 蒋伟张亚等 规划师杂志

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重庆市规划研究中心规划编制研究部工程师蒋伟，重庆市规划研究中心规划研究员张亚、库顺欢、黄合在《规划师》2017年第10期撰文，我国地域广阔，不同地域的小城镇的经济社会发展水平不同，人口与用地规模差异明显，建设水平参差不齐，单纯依照国家标准指导小城镇的规划建设难以对特定地区的特定发展路径进行有的放矢的指导，故地方标准就成为寻求特定规划标准、呈现地方规划特色的重要内容。文章以重庆市为例，对重庆小城镇规划用地标准进行了探索，重点关注用地分类和规划建设用地指标，以及与此相关联的用地机制，并结合总体问题判断、解读现状指标分布、剖析现实案例、辨析国内相关标准，对重庆市小城镇规划的用地分类、人均控制指标及用地机制方面提出了适应性调整建议。

[关键词]小城镇规划标准；用地分类；人均指标；用地机制；适应性调整；重庆市

[文章编号]1006-0022(2017)10-0051-07　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]蒋伟，张亚，库顺欢，等．重庆市小城镇规划用地标准的适应性探究[J]．规划师，2017(10)：51-57．

一

现行标准的总体问题判断

重庆市小城镇规划的现行标准是 2007 年出台的《镇规划标准》(GB50188—2007)，结合全市远郊区县 94个中心镇及141个小城镇的调研发现，现行标准在执行过程中，存在以下几方面问题，如未体现城乡空间发展新要求、人均指标约束性较小和山地城镇特色不明显等。

（一）未体现城乡空间发展新要求

党的“十八大”提出了“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求，十八届三中全会、中央城镇化工作会议等又进一步明确要“形成生产、生活、生态空间的合理结构”。三大基本空间的划定是新时期下城乡空间发展的新要求，是从“多规合一”的角度对新型城乡空间关系的再认识，既考虑了城乡空间多部门共管共治的现实，又立足于空间实体本身，从发展与保护相平衡的角度对部门空间治理提出向心的约束。但在现行标准中，城乡空间缺乏明确界定，生态保护空间与农业生产空间及城镇建设空间等缺乏相应规定，区域设施与城镇设施未能有效分离，镇区生产、生活和生态空间的界定不清晰，特别是生产设施缺乏有效整合，而伴随这些问题而来的结果主要体现在两方面：一是在小城镇层面的“多规合一”特别是国土和城规的“两规合一”在技术规范上的不匹配，造成各类空间的归属在规划和管理上难以形成统筹与协调。二是城镇生产空间难以进行集中统筹布局，达到集约高效的要求；生活与生态空间在用地分类上难以统筹考虑，达到宜居适度和山清水秀的相关要求。

（二）人均指标约束性较小，缺乏全域“天花板”管控约束下的统筹平衡

现行标准将总体人均建设用地标准控制在 60 ～ 140m2，指标的取值主要根据现状情况在规划允许的调整幅度内进行增减。然而，大部分小城镇的总体规划仍受土地财政思维的影响较大，在规划路径的选择上往往参照城市建设路径，在人均指标取值上多取上限，如此一来造成规划指标普遍偏高，各类小城镇的指标叠加往往突破上位总体规划的指标总量；二来在实际需求不足的情况下，规划指标的实施情况并不理想——根据对重庆市 94 个中心镇的规划实施评估发现，由于小城镇受自身发展动力和发展条件所限，89%的中心镇人均建设用地指标未达到规划目标值；85%的中心镇建设用地总量未达到规划目标值；62%的小城镇人口增长落后于规划预期。此外，由于各个区县的县镇关系差异较大，部分城区集聚效应较强，小城镇的收缩状况比较显著，而少部分具有特殊功能的小城镇则具有一定的发展动力和优势条件，因而在指标设定上如果缺乏区域的统筹平衡，则很难对区县内部的指标分配进行相对灵活的处理，易于造成土地资源的浪费与低效配置。

（三）山地城镇特点体现不明显

重庆市现行标准较少关注山地城镇特色，突出表现在绿地和交通两个方面。首先是绿地，绿地一般以平面投影为计算面积，较少考虑到山地斜面的绿化特色，而山地城镇在镇区周边乃至镇区内部，都存在大量的山地斜坡和山体保护带，这些绿地难以达到公共绿地建设标准，但可达性好、具备生态游憩价值。目前，重庆市只有不足 5% 的中心镇建有公共绿地，大部分中心镇在绿地的利用上更多依赖于周边的生态绿地，因此从用地分类和用地指标上，应对现行的绿地标准进行有效的审视。其次是道路方面，山区道路与平原道路的不同之处在于受地形高差限制，多为自由式路网；道路受两侧用地规模限制，单位道路面积所能够服务到的其他功能用地相比平原城市小，因而道路比例偏低是目前山地小城镇规划中面临的较为普遍的问题。

二

现状指标分布及案例解析

通过分析用地遥感解译数据和上报统计数据发现，重庆市区县小城镇现状人均指标总体呈现正态分布的状况，其中，人均建设用地为 50 ～ 90m 2 的小城镇占绝大多数，接近80%，50m 2 以下的小城镇占比约为12%，人均90m 2 以上的小城镇占比约为8%。

从分项用地看，居住、公共服务、道路及绿地四大类用地占比在渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区偏高，主要原因在于渝东南和渝东北区县 ( 如武隆、石柱和丰都等 ) 小城镇的基本公共服务职能较为突出，工业较为薄弱，旅游职能也大多依托居住用地和公共服务用地发展，因而四大类用地比例偏高，约占总建设用地面积的 75%～ 85%。而在城市发展新区的区县 (如永川、涪陵和江津等 )，由于相当一部分的中心镇承载了工业和物流仓储的职能，产业用地在总建设用地中的比例较高，致使承载基本功能的四大类用地占比相对偏低，占比为55%～65%(图2，图3)。

根据功能定位的差异，本文选取江津区李市镇、武隆县平桥镇和石柱县黄水镇，结合遥感解译情况对其指标状况进行详细解读。

（一）案例一：江津区李市镇

江津区李市镇是以居住和公共服务功能为主的传统型小城镇，主要职能为服务周边农村。根据遥感解译发现，李市镇现状建设用地面积为 88hm 2 ，人均建设用地指标为63.5m 2 ，位于 50 ～90m 2 的正态分布区间。其中，现状居住用地人均指标为 35.5m 2 ，居住用地占比约为56%，略微偏高，主要在于大量沿街商业和服务业用地都兼容到居住用地当中，商住混合现象较为普遍。公共服务设施类型配置相对完善，但缺乏相对大型的独立公共服务设施为1万人以上的镇区服务，因而人均指标相对偏低，仅有4.16m 2 ，占比仅为8%，未达到现行标准 10% ～ 20% 的低限。镇区道路设施建设较为完善，但由于往四周延伸过长，且部分道路两侧受地形所限，建设用地相对较少，导致道路的指标略为偏高，超过20%，超出现行标准关于17% ～ 19% 的规定。绿地指标与现行标准差距较大，现状仅有1.87hm 2 ，但镇区内部和镇区周边的山头绿地较多，镇区居民在休闲游憩当中对其的实际利用率较高，因而可在未来规划的绿地系统设置中将其纳入镇区生态空间进行统筹考虑(图4，表1)。

（二）案例二：武隆县平桥镇

武隆县平桥镇是较为典型的工业小城镇，城镇内部的工业组团属于武隆县市级工业园区的重要组成部分。根据遥感解译数据，2013 年平桥镇建设用地面积为 77.76hm 2 ，人均建设用地指标为 148.45m 2 。其中，工业用地规模较大，达 36.50hm 2 ，人均工业用地指标达69.68m 2 ，占总建设用地的比例接近50%。因该类产业用地的主要功能是对外服务，加之全县的工业用地指标已在上位总体规划当中进行明确，故这一部分应纳入到全县域的工业指标当中进行统筹平衡。除工业用地外，现状居住用地主要是为城镇内部服务，而与工业组团存在一定程度的分离，职住的配套比例相对较低，因而整体的居住用地比例为27.34%，略低于现行标准的规定。公共设施较少，人均指标为 6.85m 2 ，占比仅为4.6%，公共设施配套有待进一步优化完善。由于山地城镇的特点，道路广场用地接近现行标准的上限。按标准建设的公共绿地和防护绿地几乎没有，但平桥镇是典型的山地城镇，山坡地和山头绿地遍布全域，可结合实际情况进行综合利用。综上所述，除工业用地指标以外，平桥镇的居住用地、公共设施用地、道路广场用地及公共绿地等四大类的现状指标基本维持在40m 2 左右，而工业用地指标则应当纳入全县域进行平衡，以便于全县工业指标的集中高效配置(图5，表2)。

（三）案例三：石柱县黄水镇

石柱县的黄水镇是典型的旅游小城镇，也是重庆市十大旅游度假区之一，属于全市重点发展的特色镇。按镇区常住人口计算，现状人均居住用地面积为118.55m 2 ( 商住混合 + 居住 )，人均占比达41%，接近现行标准的规定上限；而公共设施特别是商业设施的比例达到40%以上，远远超过现行标准的规定。但作为一个典型的旅游度假城镇，黄水镇每年旅游旺季接待人数在100万以上，其中将近 1.5 万的旅居人口在镇上购置度假地产。度假地产的需求相应带来公共服务设施、商业服务设施及市政交通设施的需求，如果仅相较于本地常住人口而言，从指标分布上呈现出超标准配置的状况。因此，需要将与旅游相关的设施用地，如旅游项目用地 ( 酒店及娱乐康体设施等 )、旅游公共服务设施用地(游客中心、部分医疗、文体设施等)和旅游度假地产 (如镇区上各类型的旅游避暑休闲小区等 )与为本地居民服务的基本功能用地进行区别及分类思考，在技术标准中将涉及旅游项目和旅游公共服务设施的用地纳入产业用地进行考虑，将旅游地产用地与城镇设施用地进行区分，并规定其指标应与全市的避暑地产总体规划相衔接(图6，表3)。

（四）小结

结合以上对总体指标分布的分析和现实案例的解读，建议在标准设置中应该重点考虑如下几个方面：

(1) 在总体指标方面，在城乡一体化不断加速的趋势下，应当重点考虑小城镇的收缩问题。由于目前区县的产业重心主要集中在区县城，区县内部的人口转移趋势也是往城区集中，对于大部分区县小城镇而言，用地闲置、动力不足是小城镇较为普遍的状况。因此，在立足于服务周边农村、提升人居环境的目标上，如何实事求是地提出小城镇的人均用地控制指标，以应对目前小城镇的收缩问题，并防止在规划编制当中对指标盲目做大，是小城镇用地标准设定中需要考虑的重要问题。

(2) 在分项指标方面，如何结合重庆市实际情况与山地特征提出各类用地的控制要求，是对指标具体细化的内在要求。在居住用地方面，小城镇居住用地对于其他功能的兼容程度相对较高，相比现行标准的规定，应当在用地分类方面强化用地兼容和功能融合的同时，适当提高居住用地的标准。在公共设施方面，应当重点强化设施的类型配置，尽量向现行标准、规定看齐。在道路交通方面，应结合山地特征适当提高相关规定中的道路比例。在绿地方面，建议在用地分类上考虑生态绿地的重要作用，在规划布局当中重点考虑其服务半径和实际利用的问题。

(3) 在特殊功能的用地上，应结合用地机制的设置对用地需求进行保障。针对工业型或旅游型的特色小城镇，由于市级规划对产业指标的投放主要放在区县域的层面，因此针对小城镇的工业用地需求和旅游用地需求等特殊功能用地需要，需要在区县域层面进行统筹平衡，这样一来可以充分调动全域的产业资源，集中高效地配置产业指标；二来也可引导差异化发展，避免造成区县内部小城镇发展的功能趋同和同质化竞争。

三

国内相关标准辨析及经验借鉴

对重庆市小城镇规划有参考借鉴意义的标准除《镇规划标准》(GB50188—2007)以外，还有《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011) 及其他地方标准，如《福建省镇规划导则(试行)》(2015)、《海南省小城镇规划编制技术导则(试行)》(2011)和《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》(2015)等，各类标准对于重庆市的借鉴意义有以下几方面：

（一）城乡全域建设用地与非建设用地的分离

在城乡用地类型上，《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011) 从“两规合一”的角度，将城乡用地分为建设用地和非建设用地两大类。其中，将为区域服务的区域交通设施、公用设施和特殊用地从城乡居民点建设用地中分离，纳入城乡用地分类。结合生产、生活、生态等三生空间的理念以及规划、国土、环保等“多规合一”的趋势与要求，可在此基础上做进一步深化，在镇域的空间分类上强化生态保护、农业生产及城镇建设三方面内容。

（二）镇区用地分类上重点突出用地的兼容与用地的整合

小城镇的用地功能融合是较为普遍的现象，《海南省小城镇规划编制技术导则 ( 试行 )》(2011) 提出生活居住综合用地 (RC) 的分类，将部分与居住用地紧密结合的社区服务及配套商业设施纳入到居住用地当中，强化用地的兼容和综合，对于小城镇的规划建设具有一定的指导意义；同时，对产业用地进行了高度整合，将工业、旅游业、商业、服务业、手工业、市场、农业产业化项目和仓储物流用地都归入到产业用地(CMW) 当中，对于产业用地的集中高效配置具有一定价值。此外，对于小城镇而言，广场的休闲游憩功能相比交通功能更为突出，因而《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》(2015)与《福建省镇规划导则(试行)》(2015)均参考《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011)将广场纳入绿地与广场用地进行考虑。

（三）人均控制指标的集约节约配置与特殊功能引导的结合

在总体人均建设用地指标选择上，成都市规定，一般按照 80 ～ 100 平方米 / 人进行控制，用地偏紧的地区按60 ～ 80 平方米 / 人控制，在人均控制指标设定上体现了集约节约和总体约束的理念。针对有特殊功能用地需求的小城镇，海南省、成都市和佛山市的标准也都做了相应的规定：海南省对于旅游资源丰富的小城镇适度放宽了人均综合建设用地标准，并规定在镇区外开发的旅游房产项目应纳入镇区统一进行平衡计算；成都市对于以旅游业为主的特色镇，规定镇区人均建设用地标准可根据已确定的标准上浮，但上浮比例不得超过10%；对于暂住人口较多的小城镇，佛山市规定规划期内，暂住人口的人均建设用地可按照常住人口建设用地指标的60%～80%加以确定，从而引导单独分析和考虑对外服务的功能用地。

四

适应性调整建议

（一）以三大基本空间理念优化镇域城乡用地和镇区用地分类

“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”是党的“十八大”以来指导城乡用地均衡布局的重要理念，是政治家从战略高度对城乡空间结构提出的总体要求。结合重庆市实际及“多规合一”的发展趋势，建议将小城镇用地分为两级体系——镇域城乡用地与镇区建设用地，其中镇域城乡用地包括以生态保育为主的生态保护空间 (在用地类型上指基本农田集中区以外的一般农田、水域和其他非建设用地 )、以农业生产为主的基本农田空间和以城镇村建设和基础设施建设为主的建设空间。此外，在镇域城乡用地中，特别针对重庆市小城镇旅游资源丰富的特点，丰富了区域设施用地的内涵，将于镇区范围外分散布局的各类市、区级重点养老、旅游、消暑纳凉等设施用地作为区域设施用地进行归类(图7)。

在镇区建设用地分类中，对镇区的生产、生活和生态空间进行了划分。其中，生产空间主要强调小城镇的对外服务职能，特别是对产业用地进行了综合，将现行标准中独立建设的商业金融用地、农业服务设施用地、工业用地、仓储用地和旅游服务设施用地统一作为产业用地进行考虑，强调产业用地的集约高效，同时也将支撑体系中的交通与市政基础设施作为生产空间进行考虑。在生活空间中，重点丰富了生活居住用地的内涵，更强调小城镇当中居住用地对于公共服务职能甚至产业职能的兼容和综合，根据成片开发程度和配套完善程度将生活居住用地分为三个类别。此外，结合小城镇居民的生活特点，将现行标准中属于交通用地的广场用地作为生活空间进行考虑。在生态空间中，除现行标准的公园绿地和防护绿地之外，还特别针对山地型城镇山头绿地和边角绿地广布的特点，将具有休闲、游憩和防护等功能但不计入建设用地指标的城镇绿地作为生态绿地，纳入城镇空间结构进行统筹考虑(图8)。

（一）以总体性约束与针对性引导为原则首次提出重庆市小城镇建设用地人均控制指标

通过对重庆市470个小城镇现状人均指标的大数据分析发现，目前重庆区县小城镇的人均指标基本上呈现出正态分布的特点，50 ～ 90m 2 是现状人均指标较为集中分布的区间。在分项用地方面，借助对全市 94 个区县中心镇的遥感解译成果，对各类用地占比进行了分析比较：距离主城较近的城市发展新区在四大类用地的占比上明显高于渝东北和渝东南地区，原因主要在于这些城市发展新区距离主城较近，与主城的基础设施互联互通程度较高，用地条件相比其他两个区域较好，产业发展动力较强，产业用地的占比也相对较高；渝东南和渝东北地区居住用地占比偏高，主要在于两个地区的小城镇的职能特点主要是为周边农村提供公共服务，产业用地比例较低，而居住用地由于兼容性较强，则承载了较多的公共服务功能和部分的旅游服务功能，因而居住用地比例要高于城市发展新区。

从目前重庆市小城镇的总体发展趋势看，区县城乡之间基础设施互联互通的程度逐年加强，城乡之间的时空距离日渐缩短，加之要素交换的制度门槛不断降低，城与乡之间的良性互动也在日渐增强。作为城乡之间的次级中心地，小城镇的收缩问题是目前重庆市相当一部分区县在小城镇规划当中面临的重要问题。特别是在目前五大功能区发展战略的引导下，人口向区县城与主城区加速集聚，产业要素及重大基础设施的投放主要集中在城区的背景下，重庆市区县小城镇的空间指标应当更加实事求是，而非单纯照搬现行标准在现状指标基础上进行盲目增加，造成用地指标的低效配置和土地资源的浪费。

结合现状分析、趋势判断及上述对相关标准的辨析，笔者建议在小城镇主要功能用地需求的基础上，重庆市小城镇的人均指标应当在现状基础上进行适当压缩：建议镇区规划人均建设用地标准按照 60 ～ 80m 2 进行控制，其中四大类用地(居住用地、公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地、绿地与广场用地)原则上按45～75m 2 进行控制，占总人均指标的56%～94%，其中生活居住用地建议按28～40平方米/人、公共服务设施用地建议按6～12平方米/人、道路与交通设施用地建议按 5 ～ 13 平方米 / 人、绿地与广场用地建议按 6 ～ 10 平方米 / 人进行分项指标的控制。若是在总体人均控制指标以外，部分小城镇仍有其他特殊功能用地的需要，则需要通过用地机制的创新来解决指标的需求问题。

（一）小城镇特殊功能用地指标的城乡统筹机制

对于部分产业需求较大的小城镇，特别是城市发展新区距离主城较近的小城镇，以及位于渝东南和渝东北地区，有特色资源、区位条件较好、有旅游发展基础和潜力的小城镇，如人均建设用地超过 60 ～ 80m 2 的总体控制指标，建议对产业指标的规模需求进行单独论证确定；如其工业或旅游等功能的特殊用地需求较大，并且符合全市经济与工业信息委员会对区县工业产值的分配要求，或符合全市休闲避暑地产规划对区县避暑地产规模的分配，或有市级的重大产业项目落户，则可在区县城乡总体规划的基础上，根据小城镇与区县城的县镇关系判断，在保证基本功能用地的基础上，对产业用地进行适当增加，增加的部分，应当纳入到区县城乡全域来进行指标的统筹与平衡(图9)。

这种相对弹性的用地安排是对规划用地指标使用机制的一种创新，使得规划指标的使用不仅仅局限在单一的小城镇，而需要在更大的区域当中进行统筹与平衡。这样一来，一方面可以在“天花板”的总体约束下促成区县全域产业用地指标的合理分配，避免由于个别小城镇的指标虚高导致总体人均标准拉高所带来的管控失效；另一方面，从城乡全域统筹发展的角度权衡每一个小城镇的预期产业绩效，使得有资源优势、区位优势和产业发展动力的小城镇对于产业用地的需求可以得到充分的保障。

文章全文详见《规划师》杂志2017年10期

《重庆市小城镇规划用地标准的适应性探究》

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